对进一步加快推进政府投资项目前期工作的思考

【内容提要】工程项目的实施都需要做好相应的前期工作，前期工作是否顺利对项目的推进往往起决定性的作用。目前，政府对工程项目的进度考核非常重视，但是由于各项前期业务的专业性比较强，对影响推进项目前期工作的业务因素往往不够重视。本文结合具体项目的实施，从业务上对此进行了分析，揭示了存在的问题，提出了相应的对策措施，旨在加快推进政府投资项目的前期工作，提高政府投资项目的绩效。

, X+ M  _' L% [    【关键词】前期工作  影响因素  原因分析  对策措施

! \2 o9 |$ X1 f9 v0 S    工程项目需要按一定的建设程序进行决策和实施，需要经过前期准备、施工实施和竣工验收三个大的阶段。施工实施阶段，在建设资金到位和政策处理顺利的情况下，施工工期有合同保证；竣工验收则是工程完工后的后续工作，一般情况下已不影响项目进度；而前期准备阶段包括项目建议书、可行性研究、建设资金的筹措、征地拆迁等的政策处理、初步设计和施工图设计、招标控制价的编审、施工招投标等工作内容，在现行政府投资项目监管体制下，各环节在时间上都存在较大的不确定性，因此，影响项目进度的主要因素集中在前期准备阶段。

2 M% f5 `) Y6 Q7 ]* m! Q" e/ G    鉴于建设资金的筹措、征地拆迁等的政策处理是非业务因素，仅从规范业务工作的角度无法解决，本文暂不予讨论。房屋建筑工程的前期工作涉及部门较多，因此，本文就以房屋建筑工程为例，结合具体项目的实施过程，从业务上对前期工作存在的问题如何影响项目进度进行深入剖析，并提出相应的对策与建议。

5 O% M% O9 @- J6 R: {' T  r% Z    一、 前期工作存在的问题
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    （一）部分前期工作的前置条件不合理。
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4 Y3 ?( R, d5 ?% P9 B5 R: S& f    工程建设都有一个从不确定到确定的过程，每个环节都有对应的阶段性成果，如果将后续阶段的成果被要求用于前一阶段，那么前一阶段的审批核准就会滞后。目前，这样的情况并不少见。如发改部门在对项目可研进行批复时要求提供设计方案，事实上，设计方案只有在可研批复立项后才能通过设计招标产生；建管部门在对初步设计进行节能评估审查时要求提供经房产测绘机构出具的建筑面积，事实上，房产测绘部门出具的建筑面积是施工图的面积，而那时施工图尚未设计完成；电力部门对施工临时用电的批准大约需要20天时间，建设单位为了让施工单位及时进场，需要在施工招标前安装好施工用电的临时变压器，但是在向电力部门申请临时用电时需要提供施工单位的进网作业电工证（高压），而那时施工单位尚未确定。上述类似情况在其他环节上也存在，这些情况客观上牵制了项目的推进时间。
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    （二）有关部门相互之间业务沟通不充分。
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    部门业务都比较专业，有些部门在业务上也非常密切，建设单位不可能具备与部门业务对应的专业人员，而业务部门往往要求建设单位自己在部门之间进行沟通，由于建设单位经办人员不够专业，在部门之间进行沟通就可能产生信息传递错误和信息损失，若再在告知事项不完整的情况下，在办理业务中就会出现不断反复。如某工程的规划红线图就出现了这种情况，规划部门根据国土部门的预审意见，出具了该工程的规划红线图，设计单位据此进行了设计，但是在初步设计已经完成时，国土部门告知该规划红线图多占了319平方耕地面积；在招标控制价编审已基本完成正准备施工招标（办理规划用地许可）时，国土部门又告知规划红线在东侧位置错误，需要后退，后退面积达3032.66平方。这种由于部门之间业务沟通协调不充分引起的反复不仅造成工程延迟,也可能增加测量、设计、咨询等相关费用。
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    （三）概念性设计方案会审时间不确定。
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    概念性设计方案在确定过程中的需要与有关领导沟通，并经过规划部门内部审查、规评委审查和规委会审查的“三级审查”。在与有关领导沟通时，就可能因不同意见需要多次沟通；在规划部门内部审查时需要根据审查意见进行调整，如果告知事项不完整，也存在反复的可能；而规评委和规委会审查是由相关市领导牵头，需要积累一定数量的项目才可能予以安排，在时间安排上会有很大的不确定性。由于概念性设计方案审查的不确定性，后续设计工作就难以顺利开展。这个过程一般需要较长时间，如某工程的概念性设计方案确定从4月初至7月初前后经历了3个月。
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    （四）有关设计业务分开招标的方式不当。

    目前，房屋建筑工程的勘察与设计通常实行分开招标，其中施工图设计中的有关专业工程如建筑智能化、装修、钢结构、幕墙等的设计也大多与主体工程的设计实行分开招标，将这些紧密联系的业务分开招标，增加了设计招标和相应的施工招标的次数，分割了彼此间的业务联系，增加了建设单位的协调工作，而建设单位的外行必然导致沟通协调效率低下，最终都影响了项目前期和后期工作的推进。如由于设计业务的分割，导致设计内容不完整、深度不足、设计质量不高，那么限额设计无法实施，概算编制不会准确，在后续系列工作诸如施工图审查、消防审查、节能评估、规划总平面图的审查、招标控制价的编审时都会发现许多问题，为解决这些问题，就需要由建设单位自己在不同的专业设计之间进行反复沟通协调，如果不同的设计单位又不在同一地域，且距离较远，那么沟通协调的难度就更大，势必会严重影响进度。

* J5 C$ P* s0 u6 g% y    （五）招标文件会审效率不高。
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; v1 J/ P. x2 G" l6 x    招标文件的编审质量对工程后续工作影响巨大，目前，对依法必须招标的政府投资项目的招标文件普遍由发改、财政、审计、招标办、行业主管部门实行联合会审制度，已建立政府投资项目监管平台的地区普遍实行网上会审，虽然有关行业主管部门也编制了一些招标文件范本，对提高招标文件的审查效率起到了一定的作用。但是，在实施过程中，审查效率仍然不高。一是由于有关行业主管部门仍然要求在网上会审前进行预审，这样就增加了审查环节，网上会审的优势难以体现；二是招标文件范本没有将共性的内容以《通用本》的形式固定下来，在应用于具体项目时招标代理单位仍然会对有关内容进行修改，而招标文件大约有4、5万文字，体量巨大，进行会审时要从中发现被修改的文字难度很大；三是会审发现的问题由于种种原因难以网上解决，仍然需要在网下沟通解决。
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    二、对策与建议

    （一）设立专业机构，提高监管效率。

    政府投资项目的监管专业性、政策性很强，涉及部门又很多，需要设立相应的专业机构进行持续监管，而目前大多地方缺乏这样综合性的监管专业机构，影响了监管效率。为此，建议在发改部门设立“政府投资项目综合监管办公室”或“总工程师办公室”之类的专业机构，负责对一体化综合监管信息系统进行动态管理，并负责工程变更联审、招标文件会审等工作，提高监管效率。
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) k- q, F! G" O5 m    （二）落实部门责任，减少设计方案审查环节。

    设计方案的审查同样是专业性很强的工作，行政性的审查级别的提高实质效果有限，反而影响了职能部门责任的落实和项目前期工作的推进。建议将规评委和规委会的审查合并，并根据工程规模、影响大小进行分类审查，落实部门责任，提高审查效率。
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    （三）建立一体化综合监管信息系统，扩大监管范围。
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4 [% G5 T8 _5 W/ k5 }/ ^% X+ t    目前，大多地方的监管部门已建立了各自的工程项目监管信息系统，但是无法对工程项目进行完整、连续的监管，建设单位也无法从系统上直接了解所有事项。
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6 M4 N5 U; N" p3 [6 m+ d: o& [    建立一体化综合监管信息系统，厘清有关前期工作相互关系、前置条件，把有关部门的审批核准事项、报送资料要求、办理时间、办理人员、联系方式等在系统上公开，将有关部门、中介机构全部纳入并自动考核，真正做到网上全方位全过程监管。
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8 z7 o/ Q& T" u) X6 O    在具体的系统设计时，可以在系统界面的首页菜单栏根据建设流程设置关键环节，在系统界面的左侧列出所有监管部门，点击关键环节时能够显示在该环节有关部门的审批核准事项、报送资料要求及以及已完成事项等完整内容，点击有关监管部门时则能够显示该监管部门在整个建设流程中涉及的相应内容，办理状态,让使用者能清楚了解项目的全貌及下一步工作,使得监管系统同时兼具指导和引导作用。
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    （四）实行勘察设计一次性总体招标。
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    勘察与设计在业务上需要密切配合，设计工作也需要保证连续性和完整性。为减少设计及相应的施工招标次数，减少业主的协调，避免设计漏项，建议对勘察、设计（包括方案设计、初步设计、施工图设计、概算编制）实行一次性总体招标，进行完整设计和限额设计，实现加快项目推进速度，概算控制预算目标。


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  （五）构建与实际情况相适应的招标文件范本体系。
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+ e9 q6 ]9 a# V; Q; L1 O* N8 ~    工程招标文件内容庞大，但是大量常规性的说明和规定是一样的,这是每个招标项目共性一面；每个招标项目又都是独特的，其规模、功能、建设地点、建设目标等各不相同，存在个性的一面。为规范共性问题，需要把共性的内容通过编制《通用本》的形式固定下来；为满足个性要求，需要把个性的内容通过《专用本》的形式予以体现。建议对限额以上的依法必须招标的项目，其招标文件按《通用本》和《专用本》的形式，根据不同合同类型（施工或服务）、不同投资规模（施工类500万元以上，服务类50万元以上）、不同工程类别（房屋建筑、水利、公路等）编制招标文件范本，构建与实际情况相适应的招标文件范本体系，最大限度地减少招投标环节出现的问题，提高监管效率。