建设工程合同结算以审计为准的裁判规则及应对建议

2001年《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》就已经明确：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。根据该答复意见，工程结算价款需以政府审计结论为准的，应该在工程合同中明确约定，否则，根据意思自治原则，应该以合同约定方式确定的结算价款为准。但是，司法实践中关于以政府审定价为结算依据的合同争议仍时有发生，本文拟结合具体案例对相关争议产生的原因进行剖析，以期为各工程参建单位防范相应法律风险提供借鉴。

关联法条

       第49条：“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”

裁判要旨：虽然财政审计是一种行政监督行为，但是在工程合同有效且明确约定了“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”的情况下，该等约定并不违反法律、行政法规的效力性强制规定，合同各方当事人应当按照合同约定执行。因此，建设单位在拟制合同条款时，建议应基于项目的审计需求，明确约定以审计机关作出的审计报告或财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据。

四川省苍溪县弘立建筑安装工程有限公司、四川天泽投资有限公司建设工程施工合同纠纷案

（2019）最高法民申6183号

案情简介

弘立公司与阆茂公司、天泽公司就工程结算依据产生争议，弘立公司主张依据《竣工结算书》认定工程总价款，而天泽公司主张以市政府审计部门的审计价作为结算依据。

裁判观点

最高人民法院裁判观点：《建设工程施工合同》专用条款部分就合同价款明确约定，“本合同价款采用可调价格合同方式确定，合同价款调整方法：以（2009）【四川省建设工程工程量清单计价定额】及相关配套文件执行。材料价格按当地市场价。工程总价以政府审计部门审核造价为结算价。”以上约定中，（2009）【四川省建设工程工程量清单计价定额】及相关配套文件是工程价款的计价方式，由政府审计部门审核确定工程总价是约定由专业第三方机构审核工程价款的真实性，审计部门审核亦应按照约定的计价方式取费，二者并不冲突。弘立公司申请再审以《邀请招标文件》中无以政府审计部门审核造价为结算价的要求并据此认为本案工程价款不应以政府审计部门的最终审计结论为计算依据的理由，不符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十条规定的情形，本院不予采纳。《建设工程施工合同》中“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”的约定，系双方真实意思，且不违反法律、行政法规的效力性强制规定，合法有效。并且案涉工程属于拆迁还房安置小区工程，涉及到公众利益，约定工程总价由政府审计部门审核也具有一定的必要性、合理性。另外，弘立公司报送给审计部门的《竣工结算书》，天泽公司在《竣工结算报告》上签章仅是同意以该结算价款报送给审计部门，并不能据此认定天泽公司同意以该价款作为最终结算依据。而弘立公司申请再审认为其提交的《竣工结算报告》系按照约定的工程价款计价方式取费，应提交专业的第三方中介机构鉴定意见予以证明。在无有效证据认定本案工程价款的情形下，原审判决驳回弘立公司关于工程款给付的请求并无不当，亦不影响其在审计结论作出后另行依法主张权利。

裁判要旨：虽然争议双方在合同中约定有“剩余款项待工程竣工结算经相关部门审核后……”的内容，但是由于合同中并未对“相关部门”的含义进行约定，导致人民法院根据文**释，认定该等约定不能得出双方约定结算以审计局审计结果为准的结论。此外，实践中各参建单位对于造价咨询单位、审计单位的理解往往存在误区，很多人将建设单位委托的造价咨询单位理解为独立的第三方审价机构，还有很多人则将公司或者集团内部的审计、监察机构理解为审计机构，而这都是不太准确的。在这个认知错误的前提下，很多施工合同中虽然约定“以审计为准确定结算价”，但约定审计机构并非是政府审计机关，或者根据条款的上下文实际是约定造价咨询单位审定结算价，而此种约定或者安排极为容易导致歧义和结算争议。

深圳市奇信建设集团股份有限公司、绵阳市中心医院建设工程施工合同纠纷案

（2018）最高法民再185号

案情简介

2010年6月，绵阳市中心医院为实施绵阳市中心医院改扩建三期工程外墙装饰工程，经过公开招投标，由奇信公司中标承建。后双方就工程结算款如何认定产生争议。奇信公司对二审查明的“双方约定结算以绵阳市审计局的审计结论为准”事实有异议，提出了再审请求。

裁判观点

二审法院裁判观点：本案的争议点是：案涉工程的价款如何认定。根据查明的事实，绵阳市中心医院委托的造价咨询公司系采用奇信公司提交的主材单价所作出的鉴定意见，合同依据不足，应当不予采信。双方已经对工程价款结算约定为按照绵阳市审计局的审计结论为准，绵阳市审计局的审计结论为双方工程价款结算的最终依据。

最高人民法院裁判观点：对于双方是否约定了案涉工程价款结算以绵阳市审计局审计结论为准的问题，双方均确认，相关的合同依据为《建设工程施工合同》第4.6.3条。但该条是关于工程进度款支付的约定，其第（2）项表述为：“剩余款项待工程竣工结算经相关部门审核后，扣出工程质保金（合同价款的5%）一次性付清。”按照文**释，不能得出双方约定结算以绵阳市审计局审计结果为准的结论。根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计机关的审计行为是对政府预算执行情况、决算和其他财政收支情况的审计监督。相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，不能当然地以项目支出需要审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将是否经过审计作为当事人工程款结算条件。

裁判要旨：人民法院在认定财审结论作为结算依据的基础上，还针对施工单位提出的财审结论不合理的问题进行了实质审查。虽然，最后因施工单位未申请具有专门知识的人员出庭说明且财审部门复函确认了审核结论的合法合规，法院并未支持施工单位要求重新鉴定的申请，但是可以明确的是，如施工单位确有证据证明相关审计结果存在不合理、不真实、不客观或不真实的，不排除人民法院依据《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条规定依法纠正政府主管部门的审计结论的可能。如载于《人民法院案例选》2015年第4辑（总第94辑）中的(2014)穗中法民五终字第235号案例要旨中，法院即认为：“在审理政府投资项目的工程结算纠纷中，当事人明确约定以财政评审报告作为工程结算依据，应尊重当事人的意思自由。但人民法院对财政评审的合法性、合理性均有审查义务及权力，不能单纯予以采纳，若财政评审报告明显不合理则不应作为认定工程款结算的依据。”

龙岩市侨联装修广告有限公司、福建省龙岩市人民防空办公室建设工程施工合同纠纷案

（2020）闽08民终255号

案情简介

2010年3月31日，龙岩人防办与侨联公司签订《建设工程施工合同》，双方在合同中约定工程结算应送龙岩市有权机构审核，工程竣工后经龙岩市财政局工程结算审核，核定讼争工程含税造价为6052473元。侨联公司就审核结论提出一项主张：本案中的财审结论明显不合理，不应作为结算依据，依法应对工程造价进行重新鉴定。

裁判观点

二审法院裁判观点：侨联公司主张财政评审结论明显不合理，存在不当核减等情况，但未申请具有行业内专门知识的人员出庭说明。为此，本院就其反映的相关问题向龙岩市财政局发函进行了调查询问。龙岩市财政局复函称，审核时并未对签证材料价格进行下浮，项目审核结论不存在不适当核减，审核结论合法合规。本院认为侨联公司关于审核结论存在明显不合理的主张依据不足，对其鉴定申请依法不予准许。一审支持龙岩人防办的诉讼请求并无不当。

实务简评

对比上述司法判例及其裁判观点，人民法院关于建设工程合同结算价与审计结论的裁判观点可简要归纳如下：

1.以审计结论作为结算依据应当以有效的合同约定为依据

虽然根据《审计法》的规定，属于政府投资的建设工程项目，审计部门需要对发包人资金使用情况进行审计。但是，审计本质上是国家对建设单位的一种行政监督，其行政相对人为建设单位，其审计结果并不能直接约束建设单位以外的主体。而建设工程合同中，建设单位与施工单位系作为平等的民事主体基于合同相对性而互负权利义务，双方应根据合同约定行使权利和履行义务。因此，应当区别民事法律关系和行政法律关系，不能当然地以项目支出需要审计为由，否认施工单位根据合同约定方式主张结算价款的合法权益。根据《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》，即便是政府投资项目，也只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

2.以审计结论作为结算依据的有关约定应当准确、具体

以审计结论作为结算依据的约定应当准确、具体、无歧义，如：（1）应当明确审计机关；（2）避免使用“有权终审部门”“结算终审部门”等含糊的用语。

3.审计结论或意见的正确性仍有机会进行实质审查，必要时可以通过司法造价鉴定重新确认

《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49明确规定：“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”也即，人民法院在审理此类案件时，审计结论的真实性、客观性仍需要进行质证，如施工单位能提供证据证明审计结论具有不真实、不客观情形的不排除人民法院通过质证或鉴定等方式纠正审计结论，重新确定工程结算价款。

专业建议

基于上述人民法院裁判规则，为避免不必要的纠纷和维护各方当事人的合法权益，建设单位和承包商在约定以审计结论为合同结算依据时或对审计确定的结算价款有争议时，可考虑采取以下措施维护自身权益：

对于建设单位，建设工程项目如需要政府审计的，应当在建设工程合同中明确约定结算价以政府部门审定为准，并明确审计机关或约定终审部门的定义，以免因结算终审部门定义不明，导致施工单位主张结算终审部门并非政府审计机构或财政评审机构获法院的支持。

对于施工承包商，在项目招标投标或者洽商阶段，应当识别并充分考虑审计风险。即使合同明确约定了以政府审计机构或财政评审机构的审定价为工程结算依据的，如因政府主管部门的审计意见或审核结论存在不合理、不客观、不真实等情形且承包商确有相应证据予以证明的，承包商可以要求法院进行实质审查，或者申请司法造价鉴定重新确认结算价，突破审计结论的桎梏。

谢谢，认真学习

好长，都没点耐心看完了