政府投资项目工程总承包招标的关键点分析

工程总承包模式是政府投资项目主要的工程建设组织实施方式之一，招标工作不仅直接关系能否选定一个合格的总承包单位，而且影响整个工程的质量、工期、投资、合同管理等。本文从前期资料、发包人要求、招标控制价、合同价格形式、风险约定等方面对工程总承包招标的关键点进行探讨，并结合工作实际提出建议。
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一 前言
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工程总承包主要采用EPC模式，即“设计－采购－施工”一体化模式，该模式在国际工程中应用非常广泛。2016年以来，政府部门印发文件推广工程总承包模式，并要求政府投资项目应带头推行。2019年，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合印发《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号，以下简称《管理办法》），对工程总承包管理作出进一步规范，对其向建设领域纵深推广发挥了重要作用。我国政府投资项目具有影响范围大、不以营利为目的、与人民群众利益密切相关等特点，在推行工程总承包过程中，仍有许多值得探讨的地方，本文将围绕项目招标时应明确的关键点来探讨工程总承包的特点。
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二 某地区推广工程总承包的情况

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, x( y- O5 G% t" h! X6 m1 O1 Z2016年，某地区被列入全国开展工程总承包试点名单，支持其在工程总承包建设管理体制机制、组织实施方式等方面进行改革创新、先行先试。近年来，该地区相继出台了一系列推行工程总承包的政策文件，明确指出2021年至2025年该地区政府投资新建项目全面采用工程总承包，部分地级市到 2025年新建项目工程总承包占比达到70% 以上。2021年，该地区住建部门印发《房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标评标暂行办法》（以下简称《招标评标办法》），对该地区的房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标评标活动作出进一步规范。目前，该地区工程建设项目招标投标活动已实现全流程电子化，EPC项目招标文件采用交易系统电子平台模块化编制（招标文件大多数条款只能勾选确定，只有部分条款招标人可自行编制），但是招标文件关键点仍需由招标人来斟酌确定。
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: r% k( t! w5 Z' N* {3 g三 工程总承包招标的关键点
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1.建设单位提供的资料

. G- |' i. W1 `, ~9 P9 T3 F( _- W3 @《管理办法》第七条规定，采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。项目取得初步设计及概算批复后，设计方案、技术标准、功能定位等都已基本确定，发包人须严格按照批准的设计文件进行施工建设，不得擅自增加建设内容、提高建设标准、扩大建设规模、改变建设方案，总投资不得超过概算批复金额。《管理办法》要求政府投资项目应在取得初步设计批复后进行发包，不但有利于政府主管部门对项目的引导，也有利于对财政资金的监管。

发包人在招标时应提供水文地质、工程地质、地下管网、地形地貌等勘察资料，现场及施工条件，以及可研、方案、初步设计阶段的成果文件等前期资料。这样做，一方面便于承包人全面深入地了解项目的具体情况，合理评估风险，选择合适的投标策略；另一方面便于发承包双方在合同执行阶段准确判断工程是否发生变更，避免双方耗费大量时间和精力来界定和变更，影响项目的造价和进度控制。另外，地勘的准确性直接关系工程造价和工期，初步设计完成后，项目的总平面图便已确定，完全具备实施详勘的条件，因此建议发包人应在项目详勘完成后再启动EPC招标，以降低发承包双方的风险。

2.“发包人要求”的编制

《管理办法》第九条规定，发包人要求应“列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准”。在以往的项目中，就曾发现有部分招标文件的“发包人要求”内容完全照抄可研或初步设计的说明，工作人员事先根本就没有认真研究及论证，导致发承包双方在项目实施过程中产生分歧。需要指出的是，每个项目因其背景、现实条件、目的和发包人使用需求等均不相同，因此会作出不同的约定。所以，相关工作人员应对“发包人要求”的编制予以高度重视，绝不能简单摘抄可研或初步设计的说明了事。

“发包人要求”内容应包括功能要求、工程范围、工艺安排或要求、时间要求、技术要求、竣工试验、竣工验收、竣工后试验、文件要求、工程项目管理规定等。发包人应事先充分研究项目的背景、特点、目的等，并征求相关部门、单位、利害人的意见，形成清晰明确的“发包人要求”，优先采用定量评估方式。建议发包人可以组织专家论证会，对“发包人要求”的合理性和可执行性进行论证，论证通过后再发布。同时，“发包人要求”应优先采用初步设计图纸、图表等方式并结合文字说明进行定量描述。
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5 w* z. f. ], {4 S5 [# X3.招标控制价的编制
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8 H0 j3 w+ f3 ~, E/ Y, L  ?, n% `工程总承包评标办法大多是采用综合评估法，《招标评标办法》规定投标报价的权重为0.35~0.50，因此招标控制价的确定是编制招标文件最关键的内容之一。《招标评标办法》第八条规定，招标文件应明确最高投标限价的计算方法和编制依据。在传统的施工总承包模式下，招标控制价的计量计价基础是经审查后的施工图纸以及相配套的定额，计算规则清晰，争议较少。而在EPC模式下，工程费用招标控制价编制依据是“发包人要求”，对于政府投资的房建和市政项目来说就是初步设计等资料。EPC模式的计量计价基础与传统模式的概念和方式完全不同，招标控制价的编制阶段已从传统的施工图设计前移至初步设计。实践中，工程费用的招标控制价编制通常有三种方法。
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' t6 s& {# c* @1 p( |# F（1）清单计价法。EPC项目的招标图纸虽然是初步设计文件，但是对于建设内容明确、技术方案成熟的项目，可以通过深化图纸的方式，使其深度达到编制清单的标准，并按清单编制原则计量计价。难点在于如何准确掌握深化图纸的标准，设计单位需要与预算编制单位密切对接，确保深化的图纸能够满足清单计价编制的要求。缺点在于对于一些专业来说，若深化图纸满足了清单计价编制的要求，图纸深度基本上达到了施工图深度，不利于后期承包人提出设计优化和合理化建议。

（2）概算下浮法。EPC项目招标图纸为初步设计文件，对应的造价深度为工程概算。政府投资EPC项目发包前须取得政府主管部门的概算批复，发包人应当加强对建设项目的投资控制和管理，将其控制在批复的概算金额内，因此可采用概算批复成果作为招标控制价。在实际操作中，概算批复的工程费用往往偏高，为了控制工程投资，也可采取概算成果下浮一定比例来确定，下浮的比例可借助大数据信息化手段，通过调查、分析、计算以往类似项目的造价与概算对比来综合取定。
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（3）指标计算法。指标计算法是指使用数据库内相应的指标，再利用人材机价格指数进行实时修正，从而得到符合项目实际情况的对应造价，其准确程度介于清单计价法和概算下浮法之间。这种方法的基础是有完善的大数据指标库可供参考，难点在于如何建立大数据库以及大数据库的精确度问题。建立数据库是个系统工程，通过对以前单个项目的造价指标进行分析、梳理、汇总，才能形成数据库的要素、标准和层次。指标一般分为综合指标单价（如房屋建筑以建筑面积计，市政道路以路幅面积计）和分部工程指标单价（如房屋建筑的分部工程装修、给排水、电气、消防、暖通、弱电等分别以建筑面积计）。
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4.合同价格的形式

《管理办法》第十六条规定，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。由此可见，《管理办法》对政府投资EPC项目的合同价格形式没提出倾向性的建议，这与国家对政府投资项目、财政资金的管理要求有关，甚至部分省市要求对EPC项目的预算、结算、决算进行全过程评审及监督。因此，发包人可综合考虑项目的特点、自身的管理水平、地方性规定等因素，自行选择合同价格形式。实践中，EPC项目合同一般有三种价格形式，如表1所示。
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6 V5 s9 J$ X" y7 O$ Y从 EPC项目的特点和国际工程惯例来说，合同价格形式应采用总价合同。但对于政府投资项目，基于财政资金管理的要求，可以合理确定价格形式。对于单价合同，采用预算后审、按实结算模式，与传统的发承包计量计价方式基本一致，发包人和承包人承担的风险均相对可控，双方的利益有均衡的保障。但不足之处是承包人没有动力提出优化设计和合理化建议，容易发生尽量把工程造价做足、做大现象，可能造成投资浪费，背离了推广工程总承包的初衷。
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根据总承包项目的特点，结合项目实际情况，笔者建议发包人对于政府投资EPC项目可以采取“总价合同+节约奖励”模式，即在满足发包人要求的前提下，鼓励承包人提出优化设计和合理化建议，财政评审依然全程参与审核，若财政评审的结算价少于合同总价，则将合同总价与结算价差额按比例（取值范围宜20%~40%）支付给承包人作为奖励，这样做可以充分挖掘承包人优化设计的潜力，通过其专业技术和管理水平，进一步优化设计、措施、施工组织设计等，既可满足发包人要求，又可节约工程投资，使项目达到双赢的目的。

5 n+ x: ~) R8 w0 {, Y6 }5 y0 s5.双方风险范围的约定

《管理办法》第十五条规定，建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险。特别是采用总价合同项目，招标时约定双方承担的风险尤为重要。一般情况下应由发包人承担的风险包括：因建设单位原因产生的，包含但不限于工程拆迁、移民、管线迁改等前期工作进展导致的风险；其他因属地政府、职能部门、维护管理部门提出的超过双方约定由总承包单位承担部分而导致的风险；主要工程材料、设备、人工价格与波动幅度超过合同约定幅度的部分；因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；不可预见的地质条件、不可抗力造成的工程费用和工期的变化等。

招标时，发包人可以将以上风险转嫁给承包单位，但这种转嫁必须附加前提条件，即发包人应当支付足够的风险对价。以上未列明的其他风险，招标时发包人应参考《建设项目工程总承包合同（示范文本）》GF-2020-0216进行约定。该示范文本是住房和城乡建设部根据相关法律法规和多年EPC模式发展经验制定的，合理地分配了各市场主体的风险。
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1 v" c- M& Y. p9 T7 j发包人招标时宜明确约定工程变更范围和标准，EPC项目的变更调整一般分为风险内变更和风险外变更：风险内变更是指由总承包单位引起或合同约定需由总承包单位承担风险所引起的工程变更，风险内变更原则上合同总价不作调整，建设单位不得支付相应的变更费用，且工期不得顺延；风险外变更按照双方约定办理，经批准后可调整费用和工期。

( X) a' `( S4 Q* a* T9 Z6 E3 @3 n四 总结和建议
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招标是建设过程中承上启下的重要环节，是项目前期和具体实施阶段的分界点，同时也是一项复杂、严肃的工作，不仅直接关系能否选定合格的总承包单位，而且会影响整个工程的质量、工期、投资、合同管理等。EPC模式可以有效控制项目实施周期和投资成本，有效确认质量责任主体，有效促进设计与采购、施工的深度融合，但其也存在诸多问题、难点，这些问题和难点有望通过参建各方的不断思考和探索实践得到解决，从而使EPC项目模式日臻成熟，适用领域和规模不断扩大。

1 W; k* C& X0 t. p  v) G# g+ J对于政府投资的EPC项目，除了招标这一关键点，还应重点关注四个方面。
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一是应采用全过程工程咨询模式。EPC与全过程工程咨询是建筑业高质量、集约化、国际化发展的重要模式和必然趋势。EPC项目采用全过程工程咨询模式，不但有利于有效整合资源和降低项目风险，也有利于增加工程建设的协同性以及实现项目全生命周期的有机整合和价值增值。

  L3 U: H; X3 T5 o, U二是应加强设计全过程管控。由于“设计—采购—施工”一体化，总承包单位可能会存在为了降低施工或采购成本而降低设计标准的现象，导致项目不能满足建设单位的要求，甚至可能损害建设单位的利益，故加强设计全过程管控重要且必要。

三是加强材料及设备审验。尤其是工程主要和关键的材料、设备，发包人必须严格审核材料、设备的品牌及规格型号，必须满足招标时发包人的各项需求及相关设计文件的规定，同时材料、设备的质量、品牌、档次应与发包人编制招标控制价时材料、设备的定价基本匹配。

( R, k8 Q% {2 B- \" B四是加强竣工验收管理。发包人应根据初步设计文件、施工图、竣工图，结合现场实际完成情况，审核总承包单位是否按时按质完成合同内的所有内容。若存在未完成的内容，发包人应判断是优化设计还是工程变更所导致，然后根据合同约定确定结算时是否扣除相应的费用。

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